Le Burundi est un petit pays situé en Afrique des Grands Lacs. Il a une superficie de 27.834 Km2. Son économie repose essentiellement sur l'agriculture. Plus de 90% de la population vivent de l'agriculture. Les sources des devises proviennent essentiellement de l'exportation du café et du thé. Le climat tropical humide que connaît généralement  le pays permet une production variée d'une gamme de cultures vivrières sur les plateux centraux, dans la plaine de la Rusizi et dans la dépression du Kumoso. La pêche est également pratiquée dans le lac Tanganyika et dans les lacs du nord en province de Kirundo.

 Le secteur secondaire n'est pas développé. Il existe quelques industries légères, les unes léguées par la colonisation et d'autres par les différents régimes qui se sont succédés au pays depuis l'indépendance en 1962.

 Le secteur tertiaire se recherche encore mais évolue beaucoup plus rapidement que les deux premiers. L'économie burundaise souffre depuis six ans des effets de la guerre civile et des sanctions économiques qui ont frappé le pays du 31  juillet 1996 au 23 janvier 1999. Ces sanctions avaient été décidées par les pays de la sous-région pour forcer le gouvernement du Burundi à négocier la paix avec les rebelles.

La présentation que nous faisons ici est un extrait du rapport sur le développement humain au Burundi. Elle ne reflète pas donc toute la réalité actuelle du fait que la situation a beaucoup changé . Toutefois les éléments donnés traduisent la tendance générale observée avant la crise.

Les principes politiques mises en oeuvre ont porté sur la stabilisation macro-économique et la relance de l'offre. Elles ont également été accompagnées d'un programme d'action sociale

Politique de stabilisation macro-économique

Les politiques de stabilisation devaient permettre de restaurer les équilibres économiques et financiers par la mise en oeuvre de mesures appropriées de gestion de la demande. Ces réformes concernaient des domaines variés incluant le secteur des finances publiques, le secteur monétaire et de crédit ainsi que le secteur extérieur.

Au niveau des finances publiques, étant donné la progression des dépenses de l'Etat tant de fonctionnement que d'investissement, par le biais d'un endettement excessif, il fallait d'une part, mettre en place des mesures visant le rapprochement des recettes et des dépenses par la réduction du déficit budgétaire et d'autre part, mettre en oeuvre un processus de programmation rationnelle des interventions de l'Etat.

Pour réduire l'écart entre les recettes et les dépenses, plusieurs actions parallèles ont été menées à savoir : les mesures  visant à l'élargissement de l'assiette fiscale et le renforcement de l'administration des impôts, l'assainissement des entreprises publiques, la réforme de la fonction publique et la restructuration des dépenses.

En vue d'assurer une allocation judicieuse des ressources publiques, l'Etat s'est employé à améliorer ses instruments et mécanismes de gestion, de planification et de contrôle budgétaire à travers l'utilisation des Programmes d'Investissement Public (PIP), du Programme de Coopération Technique (PCT) et et du Budget Unifié (BU).

Pour appuyer cette gestion rigoureuse de la demande et améliorer l'allocation des ressources, une politique monétaire prudente a été privilégiée. Cette politique monétaire visait à limiter la croissance de la masse monétaire pour maîtriser l'inflation et redresser la balance des paiements à travers les objectifs intermédiaires de croissance de la masse monétaire compatible avec l'objectif de croissance de l'économie ainsi que la réduction des financements bancaires de l'Etat et des crédits aux entreprises publiques.

Au niveau du secteur extérieur, les réformes mises en oeuvre avaient comme objectif de réduire le déficit de la balance des paiements courant, augmenter le niveau des réserves en devises et maintenir le service de la dette dans des limites compatibles avec le niveau des exportations des biens et services.

Pour atteindre ces objectifs, les réformes ont été axées sur l'assouplissement des mécanismes de gestion du taux de change, la libéralisation du régime des importations et des paiements vers l'étranger et une gestion prudente de la dette extérieure.

La stratégie en matière de taux de change, consistait à maintenir la valeur de la monnaie nationale(le FBU) à un niveau proche de son pouvoir d'achat, d'où les dévaluations successives intervenues entre 1987 et 1991 en liaison avec la détérioration des cours du café. La gestion du taux de change est, depuis avril 1992, laissée à la discrétion de la  Banque Centrale qui détermine le panier de référence et l'ajuste en fonction des critères pertinents qui tiennent compte de l'évolution des principaux     indicateurs macro-économiques. Aussi, à partir de cette date, les banques commerciales ont été autorisées à fixer les taux d'intervention sur les devises avec leurs clients à l'intérieur d'une marge fixée par la Banque Centrale.

Les restrictions à l'importation ont été progressivement réduites jusqu'à l'implantation en 192 du Système Ouvert Généralisé d'octroi des licences. Parallèlement à cette  libéralisation des importations, le tarif à l'importation a été modifié de manière à contribuer à l'amélioration de la compétitivité des produits locaux et à porter la préférence vers l'utilisation des matières premières locales dans les industries qui s'y prêtent.

Pour maîtriser les difficultés que posait le service de la dette, le Gouvernement a opté pour le recours à des financements extérieurs sous forme de dons ou, à défaut, de prêts concessionnels. Par ailleurs, un comité interministériel a été créé pour suivre l'endettement public extérieur du Burundi et donner des avis sur les nouveaux contrats de prêts.

Politique de relance de l'offre

Au Burundi comme ailleurs en Afrique, la prise en charge du développement  par l'Etat  s'est traduite par un interventionnisme excessif dans la gestion des facteurs de production, à travers des politiques de contrôle des prix, des politiques monétaires dirigistes, des politiques fiscales inappropriées, des politiques de change restrictives et des politiques d'emploi peu incitatives. Ces distorsions ont contrarié l'émergence d'un secteur privé commercial et industriel dynamique.

Pour stimuler l'accroissement de la production, le PAS s'est attaqué à ces contraintes en proposant, en plus des mesures évoquées plus haut destinées à assainir l'environnement macro-économique, des politiques commerciales et industrielles visant à rétablir le fonctionnement normal des mécanismes du marché. Il s'agit principalement des politiques de libéralisation des prix, d'amélioration du cadre légal et  règlement aire, de la politique de promotion des investissements et des exportations ainsi que des politiques sectorielles.

Comme l'administration des prix n'incitait guère des entreprises locales à mettre en avant la compétitivité et l'efficacité, le Gouvernement a opéré une libéralisation totale des prix sauf en cas de monopole ou de pénurie où l'administration intervient pour éviter les abus.

De même, le souci de promouvoir la liberté d'entreprise, de lever les contraintes les plus manifestes et de rendre le secteur privé plus dynamique et plus entreprenant, a amené les pouvoirs publics à procéder à la révision des textes légaux et réglementaires régissant les affaires.

Pour faciliter le travail des opérateurs économiques déjà installés et pour permettre aux personnes à l'esprit d'initiative  très éveillé de concrétiser leurs projets, un vaste programme de modernisation du droit des affaires a été mené au cours de ces dernières années. Il comprend notamment la révision du code de commerce, de la loi sur les sociétés, sur les faillites, sur le travail et sur les banques. De même, les professions juridiques et procédures judiciaires ont dû être révisées et une réforme fiscale a été amorcée.

La volonté de stimuler les exportations se manifeste à travers les incitations fiscales et l'allégement des procédures administratives. Les incitations les plus importantes sont :

1) l'élimination de toutes les taxes sur les exportations des produits manufacturés et l'application du système de "drawback" simplifié;

2) l'établissement d'un régime fiscal concessionnel sur les revenus gagnés à l'exportation;

3) la simplification des procédures administratives pour faciliter les voyages des hommes d'affaires à l'étranger et leur accès aux devises;

4) la révision des textes et règlements pour promouvoir l'initiative privée et la liberté d'entreprise et

5) la mise en place d'institutions d'appui en matière de commercialisation et de normes.

Pour drainer et faciliter les investissements au Burundi, le code des investissements a été révisé. Le nouveau code des investissements comporte des avantages dont les plus importations sont :

1) l'exonération de droits de douane pour les importations des équipements;

2) l'exonération de la taxe sur les matières premières et les autres intrants importés;

3) l'exonération temporaire de l'impôt sur les bénéfices et

4) les autres exemptions qui concernent en général les droits à payer sur les pièces détachées et les impôts fonciers.

Ces mesures de promotion des investissements et des exportations ont été complétées par l'adoption en août 1992 d'un régime juridique d'entreprises franche qui comporte des facilités de change les plus larges, des facilités fiscales importantes et des conditions souples en matière d'emploi.

Des stratégies sectorielles complémentaires ont été adoptées pour renforcer l'efficacité des mesures de stabilisation macro-économique et de relance de la production. Ces mesures reflètent les priorités du Gouvernement et c'est dans ce cadre qu'un intérêt particulier a été porté sur le secteur agricole ainsi que sur les secteurs industriel et commercial. Toutes ces mesures devraient aboutir au désengagement de l'Etat pour 49 % des actifs détenus, à l'issus de troisième phase du Programme d'Ajustement Structurel. Ces réformes économiques étaient appuyées par un programme d'action sociale pour atténuer leurs effets pervers sur les populations les plus vulnérables.

Programme d'action sociale

A côté des problèmes économiques d'ordre structurel dont souffrait déjà la population burundaise, les réformes budgétaires et monétaires et la libéralisation du secteur productif ont produit des effets sociaux indésirables comme la baisse des salaires réels, la hausse des taux d'intérêt, la diminution des subventions et transferts en faveur des ménages, l'augmentation du chômage, etc.

Afin d'amortir l'impact de ces effets sur les populations les plus vulnérables, des mesures d'allégement ont été prises et ont porté sur la suppression de l'impôt sur la première tranche de revenu salarial, la suppression de l'impôt sur les indemnités de licenciement  en faveur des travailleurs touchés négativement par la réforme des entreprises publiques et de la Fonction Publique et l'augmentation des salaires des fonctionnaires en 1988 et 1992.

Bilan de la gestion macro-économique (1986-1993)

Ce bilan peut être apprécié à partir de l'exécution des réformes prévus au programme et des résultats macro-économiques atteints durant la période précédant la crise de 1993.

L'exécution des réformes prévues au programme

La mise en oeuvre des réformes du PAS a été perturbée par les événements tragiques qui ont jalonné la période sous revue. Bien que ces événements aient eu pour effet de ralentir l'exécution de certaines réformes du PAS, dans l'ensemble, des progrès appréciables ont été réalisés au niveau de l'amélioration de l'environnement de l'activité économique.

Il s'agit principalement de la libéralisation du système de change, des prix des facteurs de production et ceux des biens et des services, de la baisse de la protection effective des industries, de l'élimination des restrictions quantitatives sur les importations et de l'assouplissement du cadre institutionnel, légal et réglementaire régissant les affaires

En revanche, les progrès se sont avérés très limités au niveau de la rationalisation de la gestion des ressources publiques, de la réforme des entreprises publiques et de la mise en oeuvre des stratégies de développement et de financement des services sociaux prioritaires (santé et éducation)

Au niveau de la gestion des ressources publiques, le processus de programmation rationnelle des interventions de l'Etat qui s'est opéré à travers l'adoption de nouveaux instruments (PIP/PDP/PCTBU) n'a pas réussi à garantir la fixation des priorités d'investissements basées sur les critères de rentabilité des ressources. Ces réformes n'ont pas davantage permis d'assurer l'adéquation entre les objectifs sectoriels et l'affectation des ressources, ni d'harmoniser la politique sectorielle avec le choix des investissements et d'améliorer la programmation de la coopération technique et des ressources humaines.

La réforme des entreprises publiques a connu une exécution lente et, à l'issue de la dernière phase du PAS, l'Etat reste le principal actionnaire dans les entreprises publiques et leur contribution aux ressources du trésor reste marginale pendant qu'elles continuent à peser de tout leur poids sur les finances de l'Etat.

S'agissant des stratégies de financement des services de l'éducation et de la santé, les consultations menées par le Gouvernement pour clarifier la problématique et les grands principes autour desquels les stratégies de financement  devraient être développées n'ont pas pu aboutir.

Les résultats macro-économiques

Les troubles sociaux répétitifs, les mauvaises conditions climatiques en 1989 ainsi que la constante détérioration des termes de l'échange durant la période du PAS, ont contrarié la pleine réalisation des objectifs macro-économiques fixés par le programme. Toutefois, il faut reconnaître que l'aide des bailleurs de fonds a été substantielle et généreuse, ce qui a permis de limiter l'impact négatif des facteurs cités plus-haut.

L'appui substantiel à la balance des paiements apporté par la communauté des bailleurs de fonds ainsi que la mise en oeuvre des réformes structurelles et sectorielles ont été déterminants pour maintenir un taux de croissance satisfaisant, à savoir une croissance moyenne de 3,8% par an entre 1986 et 1992. De façon générale, ce taux est supérieur à celui des autres pays à faibles revenus de l'Afrique subsaharienne.

Malgré les différentes dévaluations, la chute de la production vivrière en 1989, l'augmentation des tarifs et des prix longtemps gardés administrativement bas, l'inflation qui était de 9% entre 1980 et 1985 a été ramenée en moyenne à 6% sur la période 1986-1992, et cela en partie en raison de la baisse des marges bénéficiaires des grossistes, entraînée par une concurrence plus forte et une politique monétaire prudente. Aussi, l'aide publique à la balance des paiements a permis à l'offre de répondre régulièrement à la demande grâce aux importations.

Dans le domaine des finances publiques, l'objectif principal était de réduire le déficit global en améliorant le niveau des recettes et en limitant des dépenses. Sur la période de 1986-1992, les dépenses totales ont augmenté de façon modérée, même si les salaires et les transferts n'ont pas favorisé cette tendance. Les recettes, grâce aux nombreuses mesures fiscales adoptées, ont atteint des performances assez bonnes en dépit de la baise des prix du café. La politique budgétaire menée a permis de ramener le déficit budgétaire hors dons de 12,3% entre 1980 et 1985 aux environs de 11% du PIB en moyenne entre 1986 et 1992, et de dégager une épargne publique positive de 2,7% du PIB sur la même période.

Malgré la mise en oeuvre de mesures de libéralisation progressive du système de change et d'instruments pour améliorer la compétitivité extérieure, le programme d'ajustement n'a pas pu donner lieu à une réaction appréciable de l'offre. Il n'a pas non plus abouti à une forte augmentation de l'investissement ni à une diversification sensible des exportations. En conséquence, l'économie est restée tributaire des cours internationaux du café.

Du fait de la faiblesse du prix du café pendant l'essentiel de la période considérée et de l'augmentation régulière des dépenses publiques, le recours au financement extérieur dans le cadre du PAS a été considérable et a permis au Burundi de disposer d'un certain confort au niveau des réserves internationales. Elles sont passées d'un niveau de moins d'un mois d'importation en 1986 à plus de trois mois en moyenne sur toute la période.

Il importe de souligner que la stratégie de la dette suivie depuis 1986 est restée conforme aux orientations du gouvernement qui privilégiaient les emprunts à des conditions concessionnels. Cependant, l'encours de la dette exprimée en pourcentage du PIB est passé de 46,4% en 1986 à 102,2% en 1992. Cette augmentation spectaculaire a résulté d'une part de l'impact des ajustements monétaires, et d'autre part, de l'augmentation continuelle des emprunts à des conditions de faveur. Le service de la dette, exprimé en pourcentage des exportations, est passé de 24% en 1986 à 47,8% en 1992.

La politique monétaire poursuivie pour renforcer l'équilibre extérieur et intérieur a été contrariée par les besoins de financement de l'économie. Par ailleurs, malgré les mesures de libéralisation du secteur bancaire qui ont été, pour la plupart, prises en temps voulu et la création de deux nouvelles banques, la structure oligopolistique du système bancaire a limité la concurrence dans le secteur et l'intérêt à prêter aux investisseurs privés.

Le financement des secteurs productifs n'a pas tiré profit des réformes économique car les crédits alloués aux activités agricoles et industrielles n'ont guère dépassé respectivement 2% et 16% entre 1986 et 1993  pendant que les activités commerciales absorbaient plus de 40% de la totalité du crédit sur la même période.

L'absence de concurrence entre les banques commerciales a également fait que les taux d'intérêt créditeurs, même s'ils ont progressé, sont restés négatifs en termes réels tout au long de la période considérée, sauf pour l'année 1992, et n'ont donc stimulé l'épargne.

Les répercutions sociales du programme ont été contenues. Contrairement à beaucoup de pays ayant entrepris un programme d'ajustement et de stabilisation, le Burundi a maintenu la priorité accordée aux dépenses sociales. Le Programme d'Ajustement Structurel a, dans son volet Dimension Sociale de l'Ajustement (DSA), prévu des mesures pour atténuer les effets pervers de certaines réformes de la gestion de la demande, principalement pour les secteurs de la santé et de l'éducation.

Les aspects sociaux ont été pris en considération pendant la mise en oeuvre de certaines réformes afin de compenser les effets qui risquaient d'être préjudiciables à la population. Il s'agit en particulier de l'instauration des tarifs sociaux bon marché lors des relèvements des tarifs d'eau et d'électricité. Il s'agit également de l'augmentation des salires de 10% en 1986, de l'augmentation des prix payés aux producteurs des produits de rente, de la revalorisation des pensions payées par l'Institut de Sécurité Sociale, du programme d'amélioration de l'habitat et de la révision du barème d'imposition des revenus professionnels. C'est dans ce contexte qu'allait se déclencher la crise d'Octobre 1993 qui remettra en cause les efforts antérieur, situation encore plus fragilisée par l'embargo (NDLR: L'embargo qui avait été imposé au pays en juillet 1996 a été levé au début de l'année 1999 , mais le gel de la coopération est restée; ce qui fait que la reprise économique n'est pas encore à l'ordre du jour et au contraire la situation se dégrade continuellement).