I
Politique de stabilisation macro-économique
II
Politique de relance de l'offre
III
Programme d'action sociale
Bilan
de la gestion macro-économique (1986-1993)
I
L'éxécution des réformes prévues au programme
II
Les résultats macro-économiques
Politiques
et stratégies adoptées depuis le programme d'a-justement
structurel (PAS)
Le
Burundi est un petit pays situé en Afrique des Grands Lacs. Il a
une superficie de 27.834 Km2. Son économie repose essentiellement
sur l'agriculture. Plus de 90% de la population vivent de l'agriculture.
Les sources des devises proviennent essentiellement de l'exportation du
café et du thé. Le climat tropical humide que connaît
généralementle pays
permet une production variée d'une gamme de cultures vivrières
sur les plateux centraux, dans la plaine de la Rusizi et dans la dépression
du Kumoso. La pêche est également pratiquée dans le
lac Tanganyika et dans les lacs du nord en province de Kirundo.
Le
secteur secondaire n'est pas développé. Il existe quelques
industries légères, les unes leguées par la colonisation
et d'autres par les différents régimes qui se sont succédés
au pays depuis l'indépendance en 1962.
Le
secteur tertiaire se recherche encore mais évolue beaucoup plus
rapidement que les deux premiers. L'économie burundaise souffre
depuis six ans des effets de la guerre civile et des sanctions économiques
qui ont frappé le pays du 31juillet
1996 au 23 janvier 1999. Ces sanctions avaient été décidé
par les pays de la sous-région pour forcer le gouvernement du Burundi
à négocier la paix avec les rebelles.
La
présentation que nous faisons ici est un extrait du rapport sur
le développement humain au Burundi. Elle ne reflète pas donc
toute la réalité actuelle du fait que la situation a beaucoup
changé . Toutefois les éléments donnés traduisent
la tendance générale observée avant la crise.
Les
principes politiques mises en oeuvre ont porté sur la stabilisation
macro-économique et la relance de l'offre. Elles ont également
été accompagnées d'un programme d'action sociale
Politique
de stabilisation macro-économique
Les
politiques de stabilisation devaient permettre de restaurer les équilibres
économiques et financiers par la mise en oeuvre de mesures appropriées
de gestion de la demande. Ces réformes concernaient des domaines
variés incluant le secteur des finances publiques, le secteur monétaire
et de crédit ainsi que le secteur extérieur.
Au
niveau des finances publiques, étant donné la progression
des dépenses de l'Etat tant de fonctionnement que d'investissement,
par le biais d'un endettement excessif, il fallait d'une part, mettre en
place des mesures visant le rapprochement des recettes et des dépenses
par la réduction du déficit budgétaire et d'autre
part, mettre en oeuvre un processus de programmation rationnelle des interventions
de l'Etat.
Pour
réduire l'écart entre les recettes et les dépenses,
plusieurs actions parallèles ont été menées
à savoir : les mesuresvisant
à l'élargissement de l'assiette fiscale et le renforcement
de l'administration des impôts, l'assainissement des entreprises
publiques, la réforme de la fonction publique et la restructuration
des dépenses.
En
vue d'assurer une allocation judicieuse des ressources publiques, l'Etat
s'est employé à améliorer ses instruments et mécanismes
de gestion, de planification et de contrôle budgétaire
à travers l'utilisation des Programmes d'Investissement Public (PIP),
du Programme de Coopération Technique (PCT) et et du Budget Unifié
(BU).
Pour
appuyer cette gestion rigoureuse de la demande et améliorer l'allocation
des ressources, une politique monétaire prudente a été
privilégiée. Cette politique monétaire visait à
limiter la croissance de la masse monétaire pour maîtriser
l'inflation et redresser la balance des paiements à travers les
objectifs intermédiaires de croissance de la masse monétaire
compatible avec l'objectif de croissance de l'économie ainsi que
la réduction des financements bancaires de l'Etat et des crédits
aux entreprises publiques.
Au
niveau du secteur extérieur, les réformes mises en
oeuvre avaient comme objectif de réduire le déficit de la
balance des paiements courant, augmenter le niveau des réserves
en devises et maintenir le service de la dette dans des limites compatibles
avec le niveau des exportations des biens et services.
Pour
atteindre ces objectifs, les réformes ont été axées
sur l'assouplissement des mécanismes de gestion du taux de change,
la libéralisation du régime des importations et des paiements
vers l'étranger et une gestion prudente de la dette extérieure.
La
stratégie en matière de taux de change, consistait à
maintenir la valeur de la monnaie nationale(le FBU) à un niveau
proche de son pouvoir d'achat, d'où les dévaluations successives
intervenues entre 1987 et 1991 en liaison avec la détérioration
des cours du café. La gestion du taux de change est, depuis avril
1992, laissée à la discrétion de laBanque
Centrale qui détermine le panier de référence et l'ajuste
en fonction des critères pertinents qui tiennent compte de l'évolution
des principauxindicateurs macro-économiques.
Aussi, à partir de cette date, les banques commerciales ont été
autorisées à fixer les taux d'intervention sur les devises
avec leurs clients à l'intérieur d'une marge fixée
par la Banque Centrale.
Les
restrictions à l'importation ont été progressivement
réduites jusqu'à l'implantation en 192 du Système
Ouvert Généralisé d'octroi des licences. Parallèlement
à cettelibéralisation
des importations, le tarif à l'importation a été modifié
de manière à construbuer à l'amélioration de
la compétitivité des produits locaux et à porter la
préférence vers l'utilisation des matières premières
locales dans les industries qui s'y prêtent.
Pour
maîtriser les difficultés que posait le service de la dette,
le Gouvernement a opté pour le recours à des financements
extérieurs sous forme de dons ou, à défaut, de prêts
concessionnels. Par ailleurs, un comité interministériel
a été créé pour suivre l'endettement public
extérieur du Burundi et donner des avis sur les nouveaux contrats
de prêts.
Politique
de relance de l'offre
Au
Burundi comme ailleurs en Affrique, la prise en charge du développementpar
l'Etats'est traduite par un interventionnisme
excessif dans la gestion des facteurs de production, à travers des
politiques de contrôle des prix, des politiques monétaires
dirigistes, des politiques fiscales inappropriées, des politiques
de change restrictives et des politiques d'emploi peu incitatives. Ces
distorsions ont contrarié l'émergence d'un secteur privé
commercial et industriel dynamique.
Pour
stimuler l'accroîssement de la production, le PAS s'est attaqué
à ces contraintes en proposant, en plus des mesures évoquées
plus haut destinées à assainir l'environnement macro-économique,
des politiques commerciales et industrielles visant à rétablir
le fonctionnement normal des mécanismes du marché. Il s'agit
principalement des politiques de libéralisation des prix, d'amélioration
du cadre légal etréglement
aire, de la politique de promotion des investissements et des exportations
ainsi que des politiques sectorielles.
Comme
l'administration des prix n'incitait guère des entreprises locales
à mettre en avant la compétitivité et l'efficacité,
le Gouvernement a opéré une libéralisation totale
des prix sauf en cas de monopole ou de pénurie où l'administration
intervient pour éviter les abus.
De
même, le souci de promouvoir la libérté d'entreprise,
de lever les contraintes les plus manifestes et de rendre le secteur privé
plus dynamique et plus entreprenant, a amené les pouvoirs publics
à procéder à la révision des textes légaux
et réglementaires régissant les affaires.
Pour
faciliter le travail des opérateurs économiques déjà
installés et pour permettre aux personnes à l'esprit entreprenarial
très éveillé de concrétiser leurs projets,
un vaste programme de modernisation du droit des affaires a été
mené au cours de ces dernières années. Il comprend
notamment la révision du code de commerce, de la loi sur les sociétés,
sur les faillites, sur le travail et sur les banques. De même, les
professions juridiques et procédures judiciaires ont dû être
révisées et une réforme fiscale a été
amorcée.
La
volonté de stimuler les exportations se manifeste à travers
les inncitations fiscales et l'allégement des procédures
administratives. Les incitations les plus importantes sont :
1)
l'élimination de toutes les taxes sur les exportations des produits
manufacturés et l'application du système de "drawback" simplifié;
2)
l'établissement d'un régime fiscal concessionnel sur les
revenus gagnés à l'exportation;
3)
la simplification des procédures administratives pour faciliter
les voyages des hommes d'affaires à l'étranger et leur accès
aux devises;
4)
la révision des textes et réglements pour promouvoir l'initiative
privée et la liberté d'entreprise et
5)
la mise en place d'institutions d'appui en matière de commercialisation
et de normes.
Pour
drainer et faciliter les investissements au Burundi, le code des investissements
a été révisé. Le nouveau code des investisements
comporte des avantages dont les plus importations sont :
1)
l'exonération de droits de douane pour les importations des équipements;
2)
l'exonération de la taxe sur les matières premières
et les autres intrants importés;
3)
l'exonération temporaire de l'impôt sur les bénéfices
et
4)
les autres exemptions qui concernent en général les droits
à payer sur les pièces détachées et les impôts
fonciers.
Ces
mesures de promotion des investissements et des exportations ont été
complétées par l'adoption en août 1992 d'un régime
juridique d'entreprises franche qui comporte des facilités de change
les plus larges, des facilités fiscales importantes et des conditions
souples en matière d'emploi.
Des
stratégies sectorielles complémentaires ont été
adoptées pour renforcer l'efficacité des mesures de stabilisation
macro-économique et de relance de la production. Ces mesures reflètent
les priorités du Gouvernement et c'est dans ce cadre qu'un intérêt
particulier a été porté sur le secteur agricole ainsi
que sur les secteurs industriel et commercial. Toutes ces mesures devraient
aboutir au désengagement de l'Etat pour 49 % des actifs détenus,
à l'issus de troisième phase du Programme d'Ajustement Structurel.
Ces réformes économiques étaient appuyées par
un programme d'action sociale pour atténuer leurs effets pervers
sur les populations les plus vulnérables.
Programme
d'action sociale
A
côté des problèmes économiques d'ordre structurel
dont souffrait déjà la population burundaise, les réformes
budgétaires et monétaires et la libéralisation du
secteur productif ont produit des effets sociaux indésirables comme
la baisse des salaires réels, la hause des taux d'intérêt,
la diminution des subventions et transferts en faveur des ménages,
l'augmentation du chômage, etc.
Afin
d'amortir l'impact de ces effets sur les populations les plus vulnérables,
des mesures d'allégement ont été prises et ont porté
sur la suppression de l'impôt sur la première tranche de revenu
salarial, la suppression de l'impôt sur les indemnités de
licenciementen faveur des travailleurs
touchés négativement par la réforme des entreprises
publiques et de la Fonction Publique et l'augmentation des salaires des
fonctionnaires en 1988 et 1992.
Bilan
de la gestion macro-économique (1986-1993)
Ce
bilan peut être apprécié à partir de l'éxécution
des réformes prévus au programme et des résultats
macro-économiques atteints durant la période précédant
la crise de 1993.
L'éxécution
des réformes prévues au programme
La
mise en oeuvre des réformes du PAS a été perturbée
par les événements tragiques qui ont jalonné la période
sous revue. Bien que ces événements aient eu pour effet de
ralentir l'exécution de certaines réformes du PAS, dans l'ensemble,
des progrès appréciables ont été réalisés
au niveau de l'amélioration de l'environnement de l'activité
économique.
Il
s'agit principalement de la libéralisation du système de
change, des prix des facteurs de production et ceux des biens et des services,
de la baisse de la protection effective des industries, de l'élimination
des restrictions quantitatives sur les importations et de l'assouplissement
du cadre institutionnel, légal et réglementaire régissant
les affaires
En
revanche, les progrès se sont avérés très limités
au niveau de la rationalisation de la gestion des ressources publiques,
de la réforme des entreprises publiques et de la mise en oeuvre
des stratégies de développement et de financement des services
sociaux prioritaires (santé et éducation)
Au
niveau de la gestion des ressources publiques, le processus de programmation
rationnelle des interventions de l'Etat qui s'est opéré à
travers l'adoption de nouveaux instruments (PIP/PDP/PCTBU) n'a pas réussi
à garantir la fixation des priorités d'investissements basées
sur les critères de rentabilité des ressources. Ces réformes
n'ont pas davantage permis d'assurer l'adéquation entre les objectifs
sectoriels et l'affectation des ressources, ni d'harmoniser la politique
sectorielle avec le choix des investisements et d'améliorer la programmation
de la coopération technique et des ressources humaines.
La
réforme des entreprises publiques a connu une exécution lente
et, à l'issue de la dernière phase du PAS, l'Etat reste le
principal actionnaire dans les entreprises publiques et leur contribution
aux ressources du trésor reste marginale pendant qu'elles continuent
à peser de tout leur poids sur les finances de l'Etat.
S'agissant
des stratégies de financement des services de l'éducation
et de la santé, les consultations menées pa le Gouvernement
pour clarifier la problématique et les grands principes autour desquels
les stratégies de financementdevraient
être développées n'ont pas pu aboutir.
Les
résultats macro-économiques
Les
troubles sociaux répétitifs, les mauvaises conditions climatiques
en 1989 ainsi que la constante détérioration des termes de
l'échange durant la période du PAS, ont contrarié
la pleine réalisation des objectifs macro-économiques fixés
par le programme. Toutefois, il faut reconnaître que l'aide des bailleurs
de fonds a été substantielle et généreuse,
ce qui a permis de limiter l'impact négatif des facteurs cités
plus-haut.
L'appui
substantiel à la balance des paiements apporté par la communauté
des bailleurs de fonds ainsi que la mise en oeuvre des réformes
structurelles et sectorielles ont été déterminants
pour maintenir un taux de croissance satisfaisant, à savoir une
croissance moyenne de 3,8% par an entre 1986 et 1992. De façon générale,
ce taux est supérieur à celui des autres pays à faibles
revenus de l'Afrique subsaharienne.
Malgré
les différentes dévaluations, la chute de la production vivrière
en 1989, l'augmentation des tarifs et des prix longtemps gardés
administrativement bas, l'inflation qui était de 9% entre 1980 et
1985 a été ramenée en moyenne à 6% sur la période
1986-1992, et cela en partie en raison de la baisse des marges bénéficiaires
des grossistes, entraînée par une concurrence plus forte et
une politique monétaire prudente. Aussi, l'aide publique à
la balance des paiements a permis à l'offre de répondre régulièrement
à la demande grâce aux importations.
Dans
le domaine des finances publiques, l'objectif principal était de
réduire le déficit global en améliorant le niveau
des recettes et en limitant des dépenses. Sur la période
de 1986-1992, les dépenses totales ont augmenté de façon
modérée, même si les salaires et les transferts n'ont
pas favorisé cette tendance. Les recettes, grâce aux nombreuses
mesures fiscales adoptées, ont atteint des performances asez bonnes
en dépit de la baise des prix du café. La politique budgétaire
menée a permis de ramener le déficit budgétaire hors
dons de 12,3% entre 1980 et 1985 aux environs de 11% du PIB en moyenne
entre 1986 et 1992, et de dégager une épargne publique positive
de 2,7% du PIB sur la même période.
Malgré
la mise en oeuvre de mesures de libéralisation progressive du système
de change et d'instruments pour améliorer la compétitivité
extérieure, le programme d'ajustement n'a pas pu donner lieu à
une réaction appréciable de l'offre. Il n'a pas non plus
abouti à une forte augmentation de l'investissement ni à
une diversification sensible des exportations. En conséquence, l'économie
est restée tributaire des cours internationaux du café.
Du
fait de la faiblese du prix du café pendant l'esentiel de la période
considérée et de l'augmentation régulière des
dépenses publiques, le recours au financement extérieur dans
le cadre du PAS a été considérable et a permis au
Burundi de disposer d'un certain confort au niveau des réserves
internationales. Elles sont passées d'un niveau de moins d'un mois
d'importation en 1986 à plus de trois mois en moyenne sur toute
la période.
Il
importe de souligner que la stratégie de la dette suivie depuis
1986 est restée conforme aux orientations du gouvernement qui privilégiaient
les emprunts à des conditions concessionnelles. Cependant, l'encours
de la dette exprimée en pourcentage du PIB est passé de 46,4%
en 1986 à 102,2% en 1992. Cette augmentation spectaculaire a résulté
d'une part de l'impact des ajustements monétaires, et d'autre part,
de l'augmentation continuelle des emprunts à des conditions de faveur.
Le service de la dette, exprimé en pourcentage des exportations,
est passé de 24% en 1986 à 47,8% en 1992.
La
politique monétaire poursuivie pour renforcer l'équilibre
extérieur et intérieur a été contrariée
par les besoins de financement de l'économie. Par ailleurs, malgré
les mesures de libéralisation du secteur bancaire qui ont été,
pour la plupart, prises en temps voulu et la création de deux nouvelles
banques, la structure oligopolistique du système bancaire a limité
la concurrence dans le secteur et l'intérêt à prêter
aux investisseurs privés.
Le
financement des secteurs productifs n'a pas tiré profit des réformes
économique car les crédits alloués aux activités
agricoles et industrielles n'ont guère dépassé respectivement
2% et 16% entre 1986 et 1993pendant
que les activités commerciales absorbaient plus de 40% de la totalité
du crédit sur la même période.
L'absence
de concurrence entre les banques commerciales a également fait que
les taux d'intérêt créditeurs, même s'ils ont
progressé, sont restés négatifs en termes réels
tout au long de la période considérée, sauf pour l'année
1992, et n'ont donc stimulé l'épargne.
Les
répercutions sociales du programme ont été contenues.
Contrairement à beeaucoup de pays ayant entrepris un programme d'ajustement
et de stabilisation, le Burundi a maintenu la priorité accordée
aux dépenses sociales. Le Programme d'Ajustement Structurel a, dans
son volet Dimension Sociale de l'Ajustement (DSA), prévu des mesures
pour atténuer les effets pervers de certaines réformes de
la gestion de la demande, principalement pour les secteurs de la santé
et de l'éducation.
Les
aspects sociaux ont été pris en considération pendant
la mise en oeuvre de certaines réformes afin de compenser les effets
qui risquaient d'être préjudiciables à la population.
Il s'agit en particulier de l'instauration des tarifs sociaux bon marché
lors des relèvements des tarifs d'eau et d'électricité.
Il s'agit également de l'augmentation des saleires de 10% en 1986,
de l'augmentation des prix payés aux producteurs des prooduits de
rente, de la revalorisation des pensions payées par l'Institut de
Securité Sociale, du programme d'amélioration de l'habitat
et de la révision du barème d'imposition des revenus professionnels.
C'est dans ce contexte qu'allait se déclencher la crise d'Octobre
1993 qui remettra en cause les efforts antérieur, situation encore
plus fragilisée par l'embargo (NDLR: L'embargo qui avait été
imposé au pays en juillet 1996 a été levé au
début de l'année 1999 , mais le gel de la coopération
est restée; ce qui fait que la reprise économique n'est pas
encore à l'ordre du jour et au contraire la situation se dégrade
continuellement).